IMPACTOS DA URBANIZAÇÃO BRASILEIRA E O DIREITO
DE PROPRIEDADE[1]

RESUMO

O artigo analisa os impactos causados pelo processo de
urbanização nacional relacionados à moradia, com base nos
estudos de Douglass North, da Nova Economia Institucional (NEI). A metodologia
é caracterizada por um estudo exploratório a partir de uma
revisão de literatura referente ao processo de urbanização
brasileiro e a abordagem sobre o direito de propriedade sob a perspectiva da
teoria economia institucionalista. Os resultados teóricos e
empíricos acumulados pela NEI oferecem um instrumental importante para
uma melhor compreensão das várias interfaces entre o sistema
econômico e as instituições legais e jurídicas que
condicionam as atividades e transações econômicas
relacionadas à moradia. As ideias de
North mostraram-se adequadas na discussão do tema, haja vista que se o direito de
propriedade for mais bem definido, atribuído e garantido, nessas
comunidades, menores serão os custos de transação e,
consequentemente, maior será o valor do ativo e da renda do
proprietário deste.

Palavras-chave:
Urbanização brasileira. Dinâmica populacional. Direito de
propriedade urbano.

ABSTRACT

The article analyzes the impacts caused by the process
of national urbanization related to housing, based on Douglass North studies of
the New Institutional Economics (NEI). The methodology is characterized by an
exploratory study based on a literature review regarding the Brazilian
urbanization process and the approach on property rights from the perspective of
institutionalist economics theory. The theoretical and empirical results
accumulated by the NEI provide an important tool for a better understanding of
the various interfaces between the economic system and the legal and juridical
institutions that condition the economic activities and transactions related to
housing. The ideas of North were adequate in the discussion of the subject,
since if the property rights are better defined, assigned and guaranteed in these
communities, the lower the transaction costs and, consequently, the greater the
value of the asset and of the owner's income.

Keywords: Brazilian urbanization. Population dynamics. Urban
property rights.

1 INTRODUÇÃO

A pobreza urbana e os
problemas envolvendo moradia são um fenômeno mundial crescente. Quase
um bilhão de pessoas, ou seja, um sexto da população
mundial vive em favelas urbanas ou assentamentos informais. Os dados
estão no relatório da Organização das
Nações Unidas - ONU (United Nations,
2018) divulgado na Conferência das Nações Unidas
sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentável, a Habitat 3, ocorrida no Equador em outubro de 2016, criada para debater
mundialmente temas afeitos à habitação e ao
desenvolvimento urbano.

A dinâmica populacional, fruto da rápida
urbanização, especialmente nos países em desenvolvimento,
pode se percebida pelo resultado do
último censo demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) (2010), onde a população urbana do
Brasil correspondia a 84,4% e que parcela expressiva desse
contingente populacional residia nas principais regiões metropolitanas. Um
dado alarmante, disponibilizado pelo Instituto no mesmo ano, é de que
cerca de 11 milhões de habitantes vivem em moradias inadequadas, como
favelas e invasões, o que equivale a aproximadamente 6% da
população, o que lamentavelmente vem a corroborar os dados da ONU
supracitados. Porém, afirmar que ingressamos em uma sociedade urbana vai
além da sua expressão demográfica.

A favelização é
a expressão mais acentuada dos problemas de moradia no Brasil, uma vez
que, em maior parte, é formada por pessoas que não dispõem
de condições sociais e financeiras de acessarem o mercado formal
de moradia e acabam por construir suas habitações em áreas
impróprias, muitas vezes de risco ou não recomendadas, com o
agravante de não terem acesso a serviços públicos
básicos. Essa realidade pôde ser percebida no fatídico
desastre ocorrido em maio de 2018, em que cerca de 150 famílias, que
habitavam de forma irregular um prédio público abandonado na
cidade de São Paulo, perderam o pouco que tinham após um
incêndio seguido de um desabamento. Esse exemplo traz à tona as
carências e contradições existentes no espaço urbano
brasileiro relativas à moradia, expressas espacialmente com o processo
de favelização e invasões.

A Nova Agenda Urbana
consagra uma nova visão da urbanização como motor
indispensável para o desenvolvimento e pré-requisito para a
prosperidade e o crescimento.     É graças
a essa mudança de paradigma que a urbanização e o
desenvolvimento estão ligados inseparavelmente. Assim, urge que a
titularização da propriedade urbana seja compreendida como um
desafio institucional para promoção do desenvolvimento das
cidades e enfrentamento das necessidades
habitacionais dos mais pobres e mais vulneráveis, especialmente
mulheres, jovens e aqueles que vivem em favelas.

Posta essa realidade,
torna-se relevante investigar esse tema, mesmo que de forma reflexiva, visto o
momento de mobilização nacional e internacional ainda ser oportuno
para se reafirmar o lugar central das cidades e do desenvolvimento urbano, para que as cidades sejam cada vez mais
espaços de equidade,
inclusão, justiça socioambiental e bem-estar.

O futuro sustentável das
cidades e os benefícios da urbanização dependem fortemente
de abordagens futuras à moradia, e uma possível
explicação para essa situação pode surgir da
análise da relação do processo de
urbanização e o direito de propriedade. Esse artigo
teórico-empírico pretende investigar a relação
entre o processo de urbanização brasileiro e o direito de
propriedade. Para tanto, o método adotado nessa pesquisa
exploratória se assenta em duas etapas: (i) uma revisão de
literatura sobre o processo de urbanização brasileiro e o direito
de propriedade para a construção de uma
contextualização para o problema; e (ii) uma análise das
possibilidades presentes na literatura consultada para a
concepção do referencial teórico da pesquisa, com o
propósito de reconhecer como o tema é tratado por outras
perspectivas e organizar informações sobre a realidade
econômica e político-social brasileira.

2 O BRASIL
URBANO: AS CIDADES QUE TEMOS

Esta seção apresenta
os aspectos gerais da urbanização brasileira, suas nuances
referentes mais detalhadamente à sua dinâmica populacional e os
impactos deste processo.

2.1 DINÂMICA POPULACIONAL

A partir da revolução
industrial, o fenômeno de urbanização se alastrou pelas
cidades mundiais. Milton Santos (2008) aponta que o início da
urbanização no Brasil data desde o século XVI, mas, em seu
começo, tratava-se mais da criação de cidades do que
propriamente urbanização. O acelerado processo de
urbanização no Brasil, muito superior ao dos países
desenvolvidos, foi uma notável novidade. O Censo de 1970 registrava pela
primeira vez que, durante os anos sessenta, a população urbana
tinha superado a rural. Do ponto de vista histórico, trata-se de um
fenômeno recente. Entretanto, neste curto espaço de tempo, a
segunda metade do século passado, a população urbana
passou de 19 milhões para 138 milhões de habitantes, com uma taxa
de crescimento média anual de 4,1%.

A cada ano, em média, foram
acrescidos 2.378.291 habitantes às cidades, o que resulta que a
população urbana, em meio século, apenas, aumentasse 7,3
vezes (Tabela 1).
No período inicial do processo de urbanização acelerado,
as taxas de fecundidade ainda estavam relativamente altas e, certamente, foram
fundamentais para esse ritmo, apesar do seu declínio ter se iniciado
logo na segunda metade da década de sessenta. As migrações
internas contribuíram consideravelmente para a grande
aceleração do processo de urbanização. Carvalho
(2003) estima que, entre 1960 e o final dos anos oitenta, auge do ciclo
migratório, saíram do campo para as cidades quase 43
milhões de pessoas, considerando, inclusive, os “efeitos indiretos
da migração”, ou seja, os filhos tidos pelos migrantes
rurais nas cidades.

Tabela 1

Brasil, população total e urbana, grau de
urbanização e incremento médio anual da
população urbana, 1940-2010.

Período

Total

Urbana

Grau de
Urbanização

Incremento

1940

41.236.315

12.880.182

31.24

-

1950

51.944.397

18.782.891

36.16

590.271

1960

69.930.293

31.214.700

44.64

1.243.181

1970

93.139.037

52.084.984

55.92

2.087.144

1980

119.502.716

80.436.419

67.31

2.835.144

1991

146.825.475

110.990.990

75.59

2.777.688

2000

169.544.443

137.697.439

81.22

2.967.383

2010

190.755.799

160.925.792

84.36

2.322.835

Fonte: FIBGE, Censos Demográficos de 1940, 1950,
1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010.

A velocidade do processo de
urbanização pode ser melhor visualizada nas Figuras      1 e 2. Na primeira,
destaca-se que a população urbana cresceu a taxas superiores a 4%
ao ano durante três décadas seguidas, ou seja, entre 1950 e 1980.
Entre 1950 e 1970 elas estiveram acima de 5%, quando começaram a
decrescer acentuadamente, chegando à primeira década do
século XXI com uma taxa de 1,7%. Um patamar relativamente baixo no seu
ritmo histórico de crescimento.

Figura 1. Brasil,
taxa de crescimento anual da população total, urbana e rural (%),
1940-2010.

Fonte: FIBGE, Censos Demográficos de 1940, 1950,
1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010.

Contudo, ao se
visualizar a Figura 2, verifica-se que foi tamanha a velocidade do crescimento
nas décadas anteriores, e, consequentemente, o estoque acumulado de
população, que o incremento médio anual da população
urbana se expandiu aceleradamente até a última década do
século XX. Entre 2000 e 2010 houve uma redução do
incremento médio para 2.322.835 habitantes, com a
população urbana apresentando, pela primeira vez, uma
tendência ao declínio no seu ritmo de crescimento absoluto. Mesmo
assim, esse incremento ainda é notável, pouco abaixo daquele da
segunda metade do século XX, apesar do impacto da fase atual da
transição demográfica, com taxas de fecundidade abaixo do
nível de reposição, assim como do acentuado
declínio da migração rural-urbana.

Figura 2. Brasil,
incremento absoluto médio anual da população total, urbana
e rural, 1940-2010.

Fonte: FIBGE, Censos Demográficos de 1940, 1950,
1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010.

Por sua vez,
a população urbana residente tem uma distribuição
diferenciada segundo o tamanho das cidades (Tabela 2). Ela tende a se
concentrar nas cidades maiores do que 100.000 habitantes. Em 1940 e 1950, mais
de 60% da população urbana residia em cidades menores do que
100.000 habitantes, principalmente naquelas menores do que 20.000 habitantes.
Já em 1970, quando o processo de urbanização começa
a se acelerar, mais da metade da população residia em cidades
maiores do que 100.000 habitantes, sendo que 34% em cidades maiores do que
500.000 mil. Essa tendência à concentração da
população urbana prevalece nos últimos dados
censitários e pode ser considerada uma tendência estrutural da
sociedade brasileira.

Tabela 2

Distribuição
da população urbana segundo o tamanho das cidades, 1940-2010.

Tamanho das

Cidades

1940

1950

1960

1970

1980

1991

2000

2010

Até 20.000

46,82

38,78

33,77

26,92

21,36

19,34

18,81

17,13

20 a 50.000

9,41

13,01

11,61

12,04

11,40

12,44

11,49

11,83

50 a 100.000

7,65

8,86

9,57

7,80

10,50

10,23

10,57

9,93

100 a 500.000

14,55

13,43

16,06

19,59

21,92

24,43

26,11

27,34

>500.000

21,57

25,92

29,00

33,65

34,83

33,55

33,01

33,78

>1.000.000

36,12

39,36

45,05

53,24

56,75

57,98

59,12

61,12

Total Absoluto

12.878.647

18.775.779

31.867.324

52.097.260

80.437.327

110.990.990

137.953.959

160.925.792

Fonte: FIBGE, Censos
Demográficos de 1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010.

Os dados também revelam que
há certa estabilidade na proporção de residentes em
cidades maiores do que 500.000 habitantes, desde 1970, e um aumento na
porcentagem dos residentes nas cidades entre 100 e 500.000 habitantes. A
análise fica encorpada se forem considerados os residentes nos
diferentes tamanhos de cidade para o incremento absoluto anual da
população urbana (Tabela 3).

Tabela 3

Contribuição dos residentes nas cidades,
segundo o tamanho, para o incremento da população urbana total,
1940-2010.

Tamanho das cidades

1940/50

1950/60

1960/70

1970/80

1980/91

1991/2000

2000/2010

Até 20.000

21,23

26,58

16,13

11,13

14,05

16,63

6,98

20 a 50.000

20,85

9,61

12,72

10,21

15,19

7,59

13,89

50 a 100.000

11,48

10,59

5,01

15,46

9,53

11,98

6,03

100 a 500.000

10,99

19,82

25,16

26,19

31,04

33,05

34,69

>500.000

35,44

33,40

40,97

37,02

30,19

30,75

38,41

>100.000

46,44

53,22

66,14

63,21

61,23

63,80

73,10

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: FIBGE, Censos Demográficos de 1940, 1950,
1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010.

Na ultima década, a
população residente em cidades maiores do que 100.000 habitantes era
responsável por 73% do crescimento da população urbana, um
nível superior àquele encontrado nos anos sessenta, no
início da aceleração do processo de
urbanização.    Essas
variações refletem a crescente participação dos
residentes nas cidades entre 100 e 500.000 habitantes que, desde os anos
oitenta, passaram a ter uma contribuição relativa um pouco
superior ao grupo de cidades com população superior a 500.000.

Uma conclusão preliminar
é que o acelerado processo de urbanização no Brasil,
alimentado pela maciça migração rural-urbana, tem sido,
desde o seu início, não só acelerado, mas concentrador da
população em cidades maiores do que 500.000 habitantes, com uma
relativa tendência recente favorável às cidades
médias, ou seja, aquelas entre 100 e 500.000. (Figura 3).

Figura 3. Brasil, contribuição da
população urbana segundo o tamanho das cidades para o crescimento
da população urbana total (%), 1940-2010.

Fonte: FIBGE, Censos Demográficos de 1940, 1950,
1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010.

Até o momento, foi possível se identificar a
dinâmica populacional brasileira, fruto de um crescimento rápido e
desordenado. Na próxima subseção apresentaremos as
consequências relacionadas à moradia causadas pela
urbanização no Brasil.

2.2
IMPACTOS DA URBANIZAÇÃO

O processo de
urbanização tem a transição urbana como
dimensão marcante, visto que esta envolve a passagem para a
predominância da população urbana em determinado
espaço, com enfoques diferenciados conforme a sociedade que se esteja
considerando. Autores como Ojima (2006) e Silva e Monte-Mór (2010)
apontam, em linhas gerais, que a transição urbana teria duas
fases, uma primeira transição urbana seria o momento em que a
população urbana supera a população rural e o grau
de urbanização se eleva de maneira sustentada. O que se entende como
segunda transição urbana deriva do fato de que as
tendências de crescimento populacional urbano perdem sua força
para dar lugar à luta da população para se localizar
dentro de seu tecido urbano e garantir seu acesso aos serviços, bens e
oportunidades da cidade. Nessa perspectiva, a primeira transição
representaria uma dimensão mais quantitativa do processo de
urbanização, enquanto a segunda a uma dimensão mais
qualitativa.

A primeira das fases
seria articulada à primeira transição urbana, por meio de
uma pressão demográfica intensa via migrações e
fecundidade alta, que levam a população urbana a ser a maioria e
tem como consequência uma produção urbana descontrolada,
uma lógica da desordem (KOWARICK, 1979). Autoconstruções,
invasões, a luta por espaço para moradia e melhorias nos serviços públicos seriam questões
essenciais. A fase mais recente de urbanização, conforme Portes e
Roberts (2005) se caracteriza por uma menor pressão demográfica,
mas com uma diversificação de demandas, que resultariam em lutas
e pressões sociais pelo
aprofundamento  de  direitos  em
uma  lógica  de
produção  do  espaço  urbano controlado pelo mercado, ainda
que com importante apoio estatal, no qual a segregação
socioespacial se ampliaria. Nesse sentido, é possível afirmar que
mais da metade da população das grandes cidades está
vivendo em habitações que se encontram fora dos padrões
legais (ROLNIK, 2009).

Devido a esse volume de
assentamentos informais, formaram-se dois tipos de cidade e cidadão: o
formal e o informal. A este, por não estar enquadrado nos ditames
legais, o poder público, por muitos anos, esquivou-se de fornecer o
mínimo de infraestrutura necessária para a obtenção
de habitações salubres. Já àquele, foram até
mesmo criadas leis específicas para a sua melhor regulamentação.
Esta exclusão territorial ensejou a segregação social da
população residente dessas áreas. Fato que contribui para
o quadro de pobreza e miséria no Brasil. Além do descumprimento
de um direito social – o direito à moradia – os efeitos
desta exclusão vão além da esfera dos habitantes destas
áreas. Refletem-se no aumento na violência urbana, na
emergência do mercado informal, bem como na contribuição
para a degradação ambiental de maneira geral nas cidades, visto
que, em muitos destes locais, inexistem serviços de saneamento
básico e de coleta de lixo.

No     Brasil,      o      modelo      de     industrialização      e      crescimento      econômico      do “desenvolvimentismo autoritário”
(MANTEGA, 1997), a partir da década de 1960, baseado na
concentração da renda como geradora de poupança e nos
baixos salários como garantia de baixos custos da
reprodução da força de trabalho (MARICATTO, 2001),
promoveu uma matriz de urbanização marcada pela desigualdade
social e o não atendimento à demanda habitacional por parte da
população de baixa renda. A urbanização brasileira
ocorreu baseada na diferenciação econômica dos
espaços urbanos e na segregação socioespacial. Em outras palavras, a urbanização das cidades
brasileiras ocorreu de maneira rápida e excludente, e os resultados
deste processo são visíveis hodiernamente.

Em 1940, a população
urbana brasileira somava-se a 18,8 milhões de habitantes e, no ano de
2000, chegou a aproximadamente 138 milhões (MARICATTO, 2001), e cerca de
80% da população brasileira residia nas cidades (FERNANDES, 2001).
Este acelerado e não controlado processo acarretou uma série de
problemas socioeconômicos para as urbes brasileiras. A
população rural migrou para a cidade em busca de emprego e de
melhores condições de vida. Todavia, em face da
legislação, do mercado de terras e de políticas elitistas,
a grande parcela com baixos salários e/ou sem renda, esses migrantes foram
forçosamente excluídos da possibilidade de obterem moradia que
estivesse devidamente enquadrada nas leis das cidades. Este fato ensejou na
formação da cidade informal, constituída principalmente
por favelas, cortiços e loteamentos irregulares ou clandestinos.

Até o início dos anos
de 1980, as grandes cidades brasileiras ainda dispunham de certa
disponibilidade de terras urbanizáveis que, com o crescimento intenso,
foram rareando. Isso resultou na ocupação cada vez mais
recorrente das áreas ambientalmente frágeis, exacerbando o
conflito entre urbanização e preservação ambiental.
A existência de leis de proteção ambiental, que
teoricamente limitariam essa ocupação, e, ao mesmo tempo, a
constatação de sua ineficácia, mostram que o modelo
tradicional baseado no binômio
regulação-fiscalização não é capaz de
alterar essa dinâmica, cuja solução deveria estar, mais do
que na fiscalização, na mudança dos paradigmas de
urbanização, com oferta adequada de moradia para todos nas
áreas urbanizadas (BRASIL, 2015).

A autoconstrução em
loteamentos periféricos aos grandes centros econômicos passou a
ser, de meados do século XX em diante, a forma comum de acesso à
moradia pela população de baixa renda, como forma a responder, na
limitada medida do possível, não só à falta de teto
para morar, mas também à ausência de terra urbanizada,
infraestrutura, espaços coletivos e comunitários, equipamentos
públicos, em resposta à inação do Estado que
desonerava-se assim de suas obrigações (MARICATTO, 1982). A
generalização da precariedade habitacional, que assume a forma de
favelas, cortiços, loteamentos irregulares, palafitas, tornou-se regra
em todo o mundo subdesenvolvido, como mostrou Mike Davis em seu livro Planeta
favela (DAVIS, 2006), sendo hoje a favela a forma predominante de moradia nos
países mais pobres. Essa ausência proposital do Estado ao longo da
sua industrialização foi interessante para manter o baixo custo
da mão de obra que sustentou o crescimento econômico dos
países do Sul. Entretanto, os elevados custos dessa não
urbanização tornaram-se um passivo urbano ambiental de
difícil solução para seus governos. O crescimento desordenado dos grandes
centros urbanos, aliados a processos de urbanização diferenciados
acabaram mostrando as diversas faces que uma mesma cidade pode apresentar,
dependendo do bairro e da classe social da população que o ocupa.
A face mais visível é a existência de duas cidades dentro
da cidade, que convivem e coexistem pacificamente, lado a lado: a cidade legal,
onde se encontram presentes todos os serviços e infraestrutura urbana, e
a cidade ilegal ou clandestina, que se caracteriza pela ausência de
normas legais e urbanísticas.

Para Maricatto (2001), estas
ocupações informais (favelas, cortiços, loteamentos
irregulares) ocorrem geralmente via autoconstrução de moradia,
consolidadas em áreas não urbanizadas públicas ou
privadas, que não serviam para o mercado imobiliário, ou em
locais com alguma especificidade ambiental que as tornam impróprias para
o uso habitacional – áreas como encosta de rios, topo de morro,
dentro de áreas de preservação permanente – o que
causa enormes catástrofes humanas e ambientais, ou até mesmo em
casarões e prédios abandonados que são invadidos pela
população em busca de moradia. Maricatto (2001) avalia que, apesar
dos loteamentos irregulares passaram pelo crivo do poder público
municipal, geralmente contém alguma irregularidade: ou o loteador
não observou todas as etapas indispensáveis
para ocorrer a implantação ou o loteamento foi executado em
desconformidade com o que foi aprovado. Em ambas as situações o
lote de terra é vendido por preço mais acessível, no
entanto, o comprador obtém a posse e não a propriedade; o lote vendido
não está devidamente registrado.

Em
suma, a cidade legal pode ser identificada com o processo de expansão e
de ocupação urbana planejada, amparada por instrumentos
jurídicos e práticas políticas legais. É aquela que
observa uma determinada ordem, é baseada em um projeto e costuma
apresentar a chamada urbanização completa, onde todos os itens de
consumo coletivo, de equipamentos e serviços encontram-se presentes. Enquanto
que a cidade ilegal está associada ao processo informal de
ocupação urbana, o qual ocorre sem qualquer
participação do poder público ou de suas instâncias
administrativas. O quadro que se
estabelece neste estudo é de uma cidade real, que apresenta uma
característica peculiar: uma porção legal, muitas vezes abastada
com infraestrutura e investimentos públicos e uma cidade produzida
espontaneamente, em que parte dela é ilegal, pobre e precária.

Portanto, pode-se induzir
que a formalização dos direitos de propriedade tende a apresentar
impacto positivo e significativo no rendimento domiciliar e, consequentemente,
atenuar os impactos oriundos do processo de urbanização
desordenado. Em outras palavras, a presença do Estado torna-se
fundamental para a melhoria das condições socioeconômicas e
a inclusão social a partir da definição e garantia dos
direitos de propriedade dos imóveis.

3 O DIREITO DE PROPRIEDADE POR
DOUGLASS NORTH

Diversos
estudos em regiões e países analisaram, nos últimos anos,
os efeitos da boa definição, atribuição e
segurança dos direitos de propriedade. Besley (1995) limita o
vínculo entre os direitos de propriedade e o aumento do bem-estar
econômico a três canais: (i) aumento da segurança da
ocupação e dos incentivos ao investimento; (ii) custos de
transação mais baixos e ganhos com o comércio e; (iii)
aumento do valor do ativo como colateral e diminuição da
restrição ao crédito (FIELD, 2003a, p. 5). Como Besley
(1995), a maioria dos trabalhos empíricos do impacto dos direitos de
propriedade formais refere-se à área rural, baseados na
hipótese de haver interesse no investimento na agricultura e nas
políticas de reforma agrária. Há alguns trabalhos,
entretanto, que analisam programas de regularização de
ocupações em comunidades de baixa renda em centros urbanos como, e.g., Lanjouw e Levy (2002), Field
(2003a, 2003b, 2005), Field e Torero (2006), Galiani e Schargrodsky (2004,
2007). Além dos impactos econômicos, os programas de
regularização fundiária também apresentam efeitos
sociais, como, por exemplo, (i) segurança da ocupação;
(ii) status social, integração e inclusão social; (iii)
gênero; (iv) saúde, educação e fertilidade, entre
outros.

A partir da obtenção
conjunta com Robert Fogel do Prêmio Nobel de 1993, Douglass North passou
a ser referência para o estudo do desenvolvimento das economias no longo
prazo. Desenvolveu, entre outros, uma série de trabalhos para entender o
papel das instituições na evolução das sociedades,
que culminam no livro Institutions,
Institutional Change and Economic
Performance, de 1990. Numa obra com muitas incursões
históricas e algumas
inovações teóricas, o autor demonstra como o crescimento
de longo prazo, ou a evolução histórica, de uma sociedade
é condicionado pela formação e evolução de
suas instituições.

Postas essas
observações, a
escolha de Douglas North como fio condutor para análise neste trabalho
justifica-se pelo fato de que o mesmo atribui um peso
importante às instituições. Para ele, o direito de
propriedade por si só de nada adianta se não houver
instituições que o garantam. A
análise de Douglass North sobre a relação entre Estado, liberdades
e crescimento econômico é o resultado de um longo processo de
evolução. Deste modo, o propósito desse item configura-se em
destacar os principais pontos da visão de North que são
representativos do papel institucional do Estado para resolver os litígios
contratuais, como é o caso do direito de propriedade.

3.1 Estado e direito de propriedade

A divisão do trabalho nas
economias modernas exige o desenvolvimento de uma estrutura institucional,
compatível com a crescente complexidade nas interações entre
os agentes econômicos. O Estado é caracterizado em North (1989)
como fundamento das instituições econômicas em sociedades
baseadas em trocas impessoais e complexas, isto é, das sociedades
modernas. Essa constatação começa a responder à
pergunta sobre os motivos da permanência de direitos de propriedade que
produzem resultados econômicos ineficientes. Resulta, então, que o
surgimento do Estado transforma o estabelecimento de regras que regulam os
direitos de propriedade sem relação necessária com a eficiência
econômica.

Para North (1999), os ganhos obtidos
da troca estão diretamente relacionados à definição
e garantia dos múltiplos atributos que compõem uma dada cesta de
direitos de propriedade. Quanto melhor definidos e
mais garantidos forem esses direitos, mais eficientes serão as
instituições como sistema de incentivos ao crescimento, de acordo
com North (1999, p. 21). Em grande medida, os custos de
verificação e garantia dos direitos de propriedade podem ser
reduzidos, em primeiro lugar, se os vínculos entre os agentes
possuírem natureza mais pessoal:

By personal exchange, I refer to a world in which we
deal with each other over and over again in small-scale economic, political and
social activity, where everybody knows everybody, and where under those
conditions, to use a simple illustration from game theory,
it pays to co-operate. That is, game theory says that human beings co-operate
with each other when they play a game over and over again, when there is no end
game, when they know the other parties to exchange, and when there are small
numbers. (NORTH, 1999, p.
21).

Quando existe uma rede densa de
relações sociais, os custos de transação são
baixos, mas os custos de produção são elevados.  Mas
essa não é a caracterização da sociedade moderna,
pelo menos o mundo que surgiu com a indústria química
alemã, na segunda metade do século XIX. No mundo moderno, ao
contrário das sociedades caracterizadas por redes densas de
relações entre seus membros, os custos de transação
são elevados:

A pure model of this world of impersonal exchange is
one in which goods and services or the performance of agents is characterized
by many valued attributes, in which exchange takes place over time, and in
which there are not repeated dealings. Under these forms of exchange, the costs
of transacting can be high, because there are problems both in measuring the
attributes of what is being exchanged and problems of enforcing the terms of
exchange; in consequence there are gains to be realized by engaging in cheating,
shirking, opportunism etc. . . . As a result, in modern Western societies we
have devised formal contracts, bonding of participants, guarantees, brand
names, elaborate monitoring systems, and effective enforcement mechanisms. In
short, we have well-specified and well-enforced property rights. (NORTH,
1989, p. 1320).

É importante chamar a
atenção aqui para a noção de eficiência com
que North (1981) trabalha. North (1981) considera como sendo eficiente uma
especificação de direitos de propriedade que maximize o investimento
privado, na medida em que torne desprezíveis quaisquer externalidades
associadas a esses direitos. Essa noção de eficiência
é muito distinta da noção neoclássica de
eficiência que repousa sobre a norma paretiana de promover melhorias sob
a condição de não piorar o estado de nenhum
indivíduo na sociedade. North não exige a obediência
à norma paretiana, e sim uma configuração de direitos que,
ao maximizar a inversão privada, maximize também a taxa de
crescimento, ainda que esta configuração piore a situação
de algum indivíduo na sociedade.

A relação entre
instituições e desenvolvimento econômico pode ser
considerada complexa e depende das suas inter-relações com o
ambiente institucional, composto tanto pelas demais instituições formais
de suporte como pelas instituições informais. Há
razões para se acreditar que existe mais de um formato eficiente de
instituição que se encaixe no ambiente institucional. Um exemplo
são os direitos de propriedade, que podem apresentar as mais variadas
formas, sendo a sua eficiência dependente das instituições
com que se relaciona.
Há casos, também,
em que as instituições informais, a cultura da sociedade, impedem
que o resultado de determinada instituição seja
satisfatório. É importante discutir com um pouco detalhe o conceito
de path dependence, fundamental para
entender a permanência de direitos de propriedade ineficientes.

3.2 Path dependence e evolução Institucional

Um elemento importante do pensamento
de North (1990) resulta do reconhecimento de que as instituições no
presente condicionam os futuros desenvolvimentos institucionais. Para expressar
esse fato, North (1990) utiliza o conceito de path dependence:

Technological change and institutional change are the
basic keys to societal and economic
evolution and both exhibit the characteristics of path dependence. Can a single
model account for both technological and institutional change? They do have
much in common. Increasing returns is an essential ingredient to both
(NORTH, 1990, p. 103).

A ideia de path dependence foi elaborada inicialmente com
relação à presença de rendimentos crescentes a
partir da escolha de um dado padrão tecnológico. Esses
rendimentos crescentes levam a uma situação de lock-in, isto é, uma
situação em que um dado padrão tecnológico se
generaliza e consolida, e a mudança de padrão tecnológico
se torna extremamente difícil. Por consequência, isso leva ao
fenômeno de path dependence, ou
seja, o fato de as possibilidades de escolha no presente serem estritamente
condicionadas pelas escolhas passadas.

De acordo com North (1990, p. 95),
também em relação às instituições se
verificam processos de path dependence.
Para entender o conceito de path
dependence no estudo das instituições, é preciso
considerar as causas de path dependence
em tecnologias, isto é, o que termina por gerar uma
situação de lock-in.
Essas causas seriam: (1) custos fixos significativos, provocando uma
redução expressiva dos custos à medida que a
produção aumenta; (2) efeitos de aprendizagem; (3) efeitos de
coordenação, derivados da cooperação entre agentes
que enfrentam o mesmo tipo de situação; e (4) expectativas
adaptativas (NORTH, 1990).

As   instituições    novas   enfrentam    elevados    set-up    costs,    verificam-se    efeitos   de
aprendizagem, derivados do conjunto de oportunidades oferecido pelo quadro
institucional estabelecido,
juntamente com efeitos de
coordenação através de contratos com outras instituições e investimentos induzidos
em atividades complementares e, finalmente, expectativas adaptativas, na medida
em que o aumento do número dos contratos baseados em uma determinada
instituição reduz as incertezas quanto ao futuro daquela
instituição (NORTH, 1990).

A definição e garantia
dos direitos de propriedade possuem papel fundamental no estudo da
história econômica, e nada garante, em função da
característica de path dependence
no desenvolvimento das instituições, que o quadro institucional
em uma dada sociedade evoluirá rumo à maior
eficiência. North (1981) cita vários exemplos históricos de
direitos de propriedade mal definidos, ou ainda definidos de forma ineficiente,
por longos períodos de tempo. Um exemplo é o direito medieval das
guildas de pastores de ovelhas na Espanha, as Mestas, de levarem suas ovelhas através do país,
inclusive de impedir o fechamento das terras cultivadas a sua passagem. O
direito à livre movimentação dos rebanhos teria atrasado,
de acordo com North (1981), o desenvolvimento de direitos eficientes de
propriedade na agricultura espanhola por séculos.

3.3 Estado e Sociedade

Também contribui para a
relevância institucional do Estado o reconhecimento de que, de acordo com
North (1981), a iniciativa das reformas institucionais deve partir com mais
frequência dos governos: “... institutional innovation  will  come  from  rulers  rather  than constituents since the latter would
always face the free rider problem”
(North, 1981, p. 28). Porém, North (1981) atribui explicitamente ao
Estado a responsabilidade pelo crescimento econômico, na medida em que,
na sociedade moderna, cabe ao Estado definir, atribuir e garantir direitos de
propriedade:

A theory of the state is essential because it is the state that
specifies the property rights structure. Ultimately it is the state that is
responsible for the efficiency of the property rights structure, which causes
growth or stagnation or economic decline.(NORTH, 1981, p. 17).

North (1990) apresenta os elementos de sua teoria do Estado,
vinculando-os diretamente à atividade de definição e
garantia dos direitos de propriedade:

A state is an organization with a comparative advantage in violence,
extending over a geographic area whose boundaries are determined by its power
to tax constituents. The essence of property rights is the right to exclude,
and an organization which has a comparative advantage in violence is in the
position to specify and enforce property rights (NORTH,
1981, p. 21).

O Estado,
caracterizado assim, é para North um agente com objetivos
próprios. Para desempenhar essa função (vender
proteção e justiça), o governo age monopolizando a definição e a garantia dos direitos de
propriedade (NORTH; THOMAS, 1973, p. 97).
Como remuneração por esse serviço, o governo arrecada
imposto. Essa transação (o pagamento de impostos por parte da
sociedade em troca de proteção e justiça, isto é,
da definição e garantia dos direitos de propriedade) é
vantajosa, na medida em que o Estado possui economias de escala nessas tarefas
e, portanto, seria mais custoso para os agentes privados desempenharem essas
tarefas por si próprios. Na medida em que essas economias de escala
não sejam exauridas, a ampliação das funções
de proteção e garantia dos direitos de propriedade aumenta a
renda de toda a comunidade, geram uma poupança a ser dividida entre a
sociedade e o Estado.

No que diz respeito a como
será dividida essa poupança entre a sociedade e o Estado, segundo
North (1990), há uma disputa em relação aos ganhos
incrementais resultantes dessa troca: o Estado vai procurar capturar o
máximo possível da renda adicional gerada, o mesmo valendo para a
sociedade. Definido o objeto da disputa entre o Estado e a sociedade, segue-se
a questão dos determinantes do comportamento do Estado nessa disputa.
Evoluindo como um corpo de costumes não escritos (como na mansão
feudal) ou como uma constituição escrita, eles têm dois
objetivos: primeiro, para especificar as regras fundamentais da
competição e cooperação que irá fornecer uma
estrutura de direitos de propriedade (ou seja, especificar a estrutura de
propriedade em ambos os mercados de fatores e produtos) para maximizar as
rendas resultantes, para o governante. No âmbito do segundo objetivo,
para reduzir os custos de transação, a fim de fomentar a
produção máxima da sociedade e, portanto, aumentar as
receitas fiscais provenientes do Estado.

Em relação a esses
objetivos, North (1981) observa, em primeiro lugar, que eles não
são necessariamente consistentes, pois não necessariamente o
conjunto de regras institucionais que maximiza a receita do
Estado é aquele que determina direitos de propriedade que maximizam o
produto social. Em segundo lugar, existem problemas do tipo agente-principal entre
o governante e sua burocracia, e alguma dissipação das rendas de
monopólio do governante sempre irá acontecer, inclusive
através de coalizão entre os agentes e os constituintes (NORTH,
1981, p. 27). Como um determinante adicional da ação do Estado
(mas igualmente importante), North (1981) caracteriza o Estado analogamente a
um monopolista discriminador:

The ruler will specify a set of property rights
designed to maximize his monopoly rents for each separable part of the economy
by monitoring and metering the inputs and outputs of each. The costs of
measuring the dimensions of the inputs and outputs will dictate the various
property rights structure for the diverse sectors of the economy, which
therefore will be dependent on the state of the technology of measurement. (NORTH, 1981, p. 26).

O Estado enfrenta, contudo, limites
a sua ação monopolista. A esses limites se soma o poder de
barganha dos vários grupos sociais para a definição de sua
relação com o Estado. Segundo North (1981), o custo de
oportunidade de cada um dos vários constituintes será diferente e
determinará o poder de barganha que cada grupo tem na
especificação dos direitos de propriedade, bem como a carga
fiscal em que irá incorrer. Os custos de oportunidade também
irão ditar a alocação dos serviços prestados pelo
governante na medida em que eles não são bens públicos
puros, uma vez que o governante irá fornecer mais serviços para
as pessoas com alternativas em relação àquelas com
nenhuma.

A determinação de uma
dada estrutura de direitos de propriedade e a oferta de serviços pelo
Estado estão condicionadas pelos limites à ação
monopolista do Estado e pelo poder de barganha relativo dos grupos na
sociedade. North considera ainda que: “Constituents
may, at some cost, go over to a
competing ruler (that is, another existing political-economic unit) or support
a competitor for ruler within the existing state” (NORTH, 1981, p.
27).

Aparentemente, ter-se-ia aqui a
chave para a questão do crescimento econômico em North: na disputa
pelo excedente gerado na sua tarefa de definir, atribuir e garantir direitos de
propriedade, o Estado age como monopolista. Todavia, o poder relativo dos
grupos na sociedade e a competição enfrentada pelos governantes
estabelecem limites à liberdade de extração
de excedente pelo Estado, e o Estado se vê obrigado a especificar
direitos de propriedade e fornecer serviços favorecendo em maior
proporção (quando comparados com a receita fiscal gerada) os
grupos de maior poder político. Dependendo da natureza desses grupos, os
direitos de propriedade especificados não conduzirão à
maior eficiência, os custos de transação não
serão reduzidos e a estagnação e a decadência serão
o resultado. O fenômeno de path
dependence torna esta alocação ineficiente uma herança
que é transmitida para as gerações futuras.

Esse processo é reconhecido
por North (1990) como sendo na prática mais complexo do que a
simplificação acima. Como destaca North (1990), a
percepção dos agentes da realidade em que vivem também
é um elemento importante na determinação do tipo de
interação social que realizam e, assim, nos tipos de
instituições que se desenvolvem. Essa percepção,
por sua vez, é estritamente condicionada pela ideologia que esses agentes possuem. Ideologia em North (1990),
contudo, não possui o mesmo significado que em Marx: não se trata
de uma falsificação da realidade, manipulada pelas classes
dominantes para a submissão dos dominados. Segundo North (1990), dado
que todos os indivíduos da
sociedade possuem racionalidade limitada e se defrontam com um ambiente que
envolve incerteza, todos se
vêem obrigados a desenvolver ideologias, entendidas aqui como modelos
imperfeitos de funcionamento da realidade, modelos que não apenas
procuram explicar como a sociedade em que esses indivíduos vivem opera,
mas também permitem extrair recomendações normativas sobre
como essa sociedade deveria operar (NORTH, 1990, p. 23).

Pode-se afirmar que, em North
(1990), não se deve esperar que a interação entre o Estado
e grupos sociais, que foi caracterizada acima como uma barganha entre receita
fiscal por um lado e a especificação de direitos de propriedade e
serviços do Estado por outro, se dê em termos necessariamente
coerentes com as características sociais e econômicas do contexto
em que essa barganha se desenvolve: a ideologia dos governantes (e dos
governados) pode levar a equívocos na interpretação da
sociedade em que atuam.

3.4 Direito de Propriedade e os
Custos de Transação

A análise econômica do
direito de propriedade representa a linha de sustentação
fundamental dos estudos das diferentes vertentes que estudam a Economia do
Direito, entre as quais Mercuro e Medema (1997) citam a Escola de Chicago, a
Teoria da Escolha Pública, a Escola Institucionalista e a Nova Economia
Institucional. Esta última sendo uma área do
conhecimento que releva a importância das instituições como
promotoras do desenvolvimento econômico e as considera passíveis
de análise.

Em    Economia,     o       trabalho      seminal       de    Ronald    Coase,
The
Nature of the Firm (1937), abordou
o tema da propriedade, conhecido
posteriormente como "Teorema de Coase". Partindo do conceito de que o
que se negocia não são os bens objeto de direito, mas sim
direitos de propriedade sobre dimensões de bens, Coase (1937)
propõe que, na ausência de “custos de
transação”, a alocação ou
distribuição inicial dos direitos de propriedade sobre as
dimensões dos bens não terá importância, pois os
agentes negociarão a transferência dos bens a custo zero, podendo
realocar de modo eficiente tais direitos.

A proposta de Coase (1937), talvez
melhor explicitada no seu discurso ao receber o Prêmio Nobel, pode ser
desdobrada da seguinte forma: “O mundo real apresenta
fricções que denominamos ‘custos de transação’.
Fricções estas causadas por assimetrias de
informação que dificultam ou impedem que os direitos de
propriedade sejam negociados a custo zero.” Os “custos de
transação” são afetados pelo sistema legal e por
normas não positivadas, que recaem sobre a alocação dos
direitos de propriedade. Oliver Williamson,
entre outros, foi um dos principais autores que influenciou a Teoria do Custo
da Transação. O trabalho de Williamson foi um aprofundamento das
idéias de Ronald Harry Coase (1937), que trata das fronteiras das
empresas e das transações em si. Partindo
dos estudos de Coase, Douglass North ampliou o seu trabalho, tendo como foco a
importância das instituições para o desenvolvimento
socioeconômico do impacto no controle dos “custos de
transação” e, portanto, na alocação do
direito de propriedade. Douglass North (1990) explorou esta dimensão na
área macro institucional. North (1992) reduz o grau da
abstração de seu discurso para explicitar o que de fato o
interessa derivar do conceito de incerteza: os custos de
transação. Grosso modo, estes se dividem em dois. Custos de measurement e de enforcement. O primeiro relaciona-se à dificuldade dos
agentes em conhecer de fato o objeto da transação em curso
(NORTH, 1990, p. 29). O ponto crucial aqui está na impossibilidade do
conhecimento da qualidade do produto de forma ex ante pelo agente comprador em uma transação; fato
que, no limite, pode abortar a troca, anulando possíveis ganhos de
comércio.

Os custos de enforcement, por sua vez, referem-se à incerteza que os
agentes têm sobre a propriedade do bem a ser trocado (NORTH, 1990, p. 32)
e, portanto, relacionam-se a problemas de legitimidade da
transação a ser efetuada. A preocupação se volta a
transações complexas que envolvem bens consumidos e produzidos ao
longo do tempo, e não meramente trocas simples e únicas. Se algum
tipo de arcabouço de proteção não estiver presente
de forma a minimizar esse tipo de incerteza, veremos que, novamente, as trocas
entre agentes não serão possíveis. A partir desses dois
conceitos, custos de measurement e de
enforcement, North (1990) procura
mostrar a dificuldade enfrentada pelos agentes econômicos por conta da
existência de incerteza. A partir daí, introduz o conceito de
instituições, que será a base de todo o seu modelo. Estas,
ao reduzirem os custos de transação, atenuam o problema da
incerteza, facilitarão a coordenação econômica e
social. Não há nada que garanta, para North (1990), uma
evolução institucional que aumente a eficiência das
economias.

Em
geral, quanto mais completas forem as especificações dos direitos
de propriedade, menor será a incerteza, menores serão os custos
de transação e maior será o valor do ativo. Observa-se, a
partir dos trabalhos de Douglass North, que os custos de
transação podem ser reduzidos na medida em que os vínculos
entre os agentes possuam uma natureza mais pessoal ou existam
instituições que facilitem essas interações.

CONSIDERAÇÕES
FINAIS

A questão
norteadora da pesquisa foi a de analisar os impactos do processo de
urbanização brasileiro relacionados ao direito de propriedade. Em
um primeiro momento, associadas às análises realizadas, verificamos
indicativos significativos referentes à forma na qual
ocorreu a urbanização das cidades brasileiras, causadora de
resultados socioeconômicos desastrosos, mais especialmente os
relacionados à obtenção de moradia. O fenômeno da
urbanização no Brasil, muito superior ao dos países
desenvolvidos, registrou um aumento de 7,3 vezes a população
urbana. A velocidade que se desenvolveu esse processo faz com que a demanda por
moradia seja uma realidade. Autoconstruções, invasões, a
luta por espaço para a moradia, são consequências marcantes
desse desenfreado crescimento populacional urbano.

Constatamos
que os impactos dessa transição rápida e excludente, em
virtude da migração rural para a cidade em busca de emprego e
melhores condições de vida, reflete-se na exclusão por
grande parte da população da possibilidade de obter moradia no
mercado formal, em razão da baixa remuneração recebida
pelos trabalhadores.  Tal fato motivou
a formação da cidade informal, constituída principalmente por
favelas, cortiços e loteamentos irregulares ou clandestinos.

Após a
análise do fenômeno da urbanização, embrião
da problemática habitacional urbana do país, partiu-se para a
análise do direito de propriedade. A partir do panorama
realizado neste trabalho, observou-se ser possível situar
contribuições da Economia Institucional sobre o desenvolvimento
de políticas públicas referentes à moradia em um plano
mais amplo, relacionando-as a literaturas da Nova Economia Institucional, da qual Douglass North é sem dúvida o
representante mais destacado.

Desse modo, podemos concluir que o
novo pensamento institucionalista, aqui representado com
as ideias de North (1990), oferece os
elementos necessários para a incorporação das
instituições como atores do processo de
normatização dos direitos de propriedade, visando reduzir os
impactos da urbanização no tocante à moradia. Quanto melhor definidos e mais garantidos esses direitos, mais
eficientes serão suas consequências. Porém, devemos ressaltar
que os direitos de propriedade, em razão do conceito de path
dependence, em nada garantem que o quadro institucional em uma dada
sociedade evoluirá sempre rumo a maior eficiência. O foco de North
esteve na influência do grau de proteção da propriedade
privada sobre o desenvolvimento dos países. De modo simplificado, percebemos que sua
principal recomendação para os países consiste em
criarem-se políticas públicas que favoreçam a
segurança e a previsibilidade dos negócios, via fortalecimento da
propriedade privada e dos contratos.

Um dos problemas da
favelização é também a ausência do Estado no
reconhecimento dos seus direitos de propriedade. Ou seja, o papel que as
instituições exercem no desenvolvimento econômico é
função do Estado na medida em que ele atribui, define e garante os
direitos de propriedade na sociedade. Portanto, é razoável
afirmar que, com os seus diretos de propriedade definidos e garantidos
formalmente, os moradores de comunidades de baixa renda teriam um rendimento
domiciliar esperado maior, pois o reconhecimento dos direitos de propriedade
aumenta a mobilidade e a capacidade de reprodução dos ativos em
favelas.

Ressalta-se que o tema tratado no
artigo é árido e por essa razão este estudo está
longe de esgotar o tema. Para
estudos futuros, sugere-se investigar como e quanto é importante inserir
no desenho das políticas públicas o enfoque nos direitos de propriedade
como medida de redução dos impactos decorrentes do acelerado
processo de urbanização nacional.

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Associação Brasileira de Estudos Populacionais, Caxambu, 2010.

[1]
Marco Aurélio Denis Zazyki - Doutor em Administração pela
Universidade Federal de Santa Maria (UFSM).

Docente do
Departamento de Administração e Ciências Contábeis
da Faculdade Metodista Centenário (FMC/Santa Maria-RS). E-mail: [email-masked].

Solange
Regina Marin – Doutora em Desenvolvimento Econômico pela
Universidade Federal do Paraná (UFPR). Docente do Programa de Pós-Graduação
em Economia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). E-mail:
[email-masked]

Gilnei
Luiz de Moura – Doutor em Administração pela Universidade
de São Paulo (USP). Docente do Programa de
Pós-Graduação em Administração da
Universidade Federal de Santa Maria (UFSM).                                       E-mail:
[email-masked]